我國政府引導基金的概述及發展情況
為促進國民經濟持續健康發展，優化政府投資方式，發揮政府資金的引導作用和放大效應，提高政府資金使用效率，吸引社會資金投入政府支持領域和產業，近年來各地政府紛紛成立政府引導基金，經過十幾年的發展，我國政府引導基金已經初具規模，相關政策體系也更加完善，其對創業創新、產業結構調整以及基礎設施建設等發揮著積極作用。
一、政府引導基金概述
1、政府引導基金定義
政府引導基金又稱創業引導基金，是由政府出資，并吸引有關地方政府、金融、投資機構和社會資本，不以盈利為目的，以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或新設創業投資基金，以支持創業企業發展的專項資金。
關于定義重點強調三點，一是出資主體各級政府及所屬部門、直屬機構；資金來源政府出資、財政性預算資金；二是投資方向投向股權投資和創業投資，非公開交易的股權；三是引導社會各類資本支持相關領域和產業發展。
2、政府引導基金操作原則
關于政府引導基金操作原則財政部與發改委分別在2015與2016年發文有明確指示，其中財預[2015]210號文《政府投資基金暫行管理辦法》指出“第十條 政府投資基金應按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則進行運作。 第十一條 政府投資基金募集、投資、投后管理、清算、退出等通過市場化運作。財政部應指導投資基金建立科學的決策機制，確保投資政策性目標實現，一般不參與基金日常管理事務。”
發改財金規[2016]2800號《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》也寫明“第五條 政府出資產業投資基金由基金管理人管理資產，由基金托管人托管基金資產。第六條 政府出資產業投資基金應堅持市場化運作、專業化管理原則，政府出資人不得參與基金日常管理事務�！�
3、政府引導基金投資方向
根據發改財金規[2016]2800號《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》文件指示，政府出資產業投資基金應主要投資于以下領域：
（1）非基本公共服務領域。著力解決非基本公共服務結構性供需不匹配，因缺乏競爭激勵機制而制約質量效率，體制機制創新不足等問題，切實提高非基本公共服務共建能力和共享水平。
（2）基礎設施領域。著力解決經濟社會發展中偏遠地區基礎設施建設滯后，結構性供需不匹配等問題，提高公共產品供給質量和效率，切實推進城鄉、區域、人群基本服務均等化。
（3）住房保障領域。著力解決城鎮住房困難家庭及新市民住房問題，完善住房保障供應方式，加快推進棚戶區改造，完善保障性安居工程配套基礎設施，有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，切實增強政府住房保障可持續提供能力。
（4）生態環境領域。著力解決生態環境保護中存在的污染物排放量大面廣，環境污染嚴重，山水林田湖缺乏保護，生態損害大，生態環境脆弱、風險高等問題，切實推進生態環境質量改善。
（5）區域發展領域。著力解決區域發展差距特別是東西差距拉大，城鎮化仍滯后于工業化，區域產業結構趨同化等問題，落實區域合作的資金保障機制，切實推進區域協調協同發展。
（6）戰略性新興產業和先進制造業領域。著力解決戰略性新興產業和先進制造業在經濟社會發展中的產業政策環境不完善，供給體系質量和效率偏低，供給和需求銜接不緊密等問題，切實推進看得準、有機遇的重點技術和產業領域實現突破。
（7）創業創新領域。著力解決創業創新在經濟社會發展中的市場環境亟待改善，創投市場資金供給不足，企業創新動能較弱等問題，切實推進大眾創業、萬眾創新。
投資于基金章程、合伙協議或基金協議中約定產業領域的比例不得低于基金募集規模或承諾出資額的60%。
4、政府引導基金運作模式
（1）基金自管
a.政府直管：政府部門通過下屬事業單位，直接參與引導基金投資決策與日常管理。如原有的科技部中小引導基金、青島市市級引導基金均采取此模式。
b.國企出資管理：國企委托管理模式是委托政府下屬國企負責引導基金的管理運作，引導基金沒有獨立的法人實體，資金由財政按需撥付。政府參與引導基金投資決策，不參與日常管理，可單設名義出資人。例如中關村引導基金、海淀區引導基金均采取此模式。
（2）基金托管
a.國企委托管理：國企出資管理是政府成立獨立的引導基金公司和引導基金管理公司，由引導基金管理公司或由引導基金（公司制）自行管理。政府不參與或較少參與引導基金投資決策，不參與日常管理。浙江創投引導基金、寧波市引導基金均采取此模式。
b.第三方委托管理：政府委托第三方專業母基金管理機構管理，不參與或較少參與引導基金投資決策，不參與日常管理。盛世投資管理北京市中小引導基金、熠美投資管理閔行引導基金均采取此模式。
（3）合作設立母基金
政府與專業母基金管理機構合作成立母基金，政府是母基金出資人之一，不參與母基金投資決策，中金啟元引導基金、紫荊母基金、盛景海外母基金均采取此模式。
二、政府引導基金發展狀況
1、政府引導基金總體發展歷程
第一階段，1999年到2002年萌芽階段，上海市政府批準成立上海創業投資有限公司，政府資金正式進入到創投和股權投資領域。
第二階段，2002-2007年是探索起步階段，2002年，我國第一家政府引導基金“中關村創業投資引導基金”成立。
第三階段，2008-2015年是規范運作階段，內首個引導基金規范運作規范，由國家發改委、財政部、商務部共同頒布《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》
第四階段，2016年至今是快速發展階段，2016年，全國政府引導基金在設立數量和披露的總目標規模上超過2013-2015全國引導基金總和。截至2019年7月，根據清科研究中心統計數據，國內共成立政府引導基金2090支，總規模達到11.63萬億元。其中2018 新增政府引導基金278支，目標規模達到1.98萬億，增長態勢維持高位。
數據來源：清科研究中心統計數據
2008 年-2019年7月 政府引導基金累計成立數量和規模情況
2、按地域分布來分析
|
注冊地區
|
數量
|
與總數量比
|
目標規模(人民幣/億)
|
與總目標規模比
|
|
江蘇省
|
210
|
10.05%
|
7,239.17
|
6.22%
|
|
廣東省
|
205
|
9.81%
|
14,767.02
|
12.70%
|
|
山東省
|
187
|
8.95%
|
6,290.43
|
5.41%
|
|
浙江省
|
183
|
8.76%
|
4,192.61
|
3.60%
|
|
安徽省
|
104
|
4.98%
|
4,061.91
|
3.49%
|
|
北京市
|
96
|
4.59%
|
14,248.30
|
12.25%
|
|
四川省
|
94
|
4.50%
|
6,689.72
|
5.75%
|
|
湖北省
|
82
|
3.92%
|
6,744.52
|
5.80%
|
|
福建省
|
79
|
3.78%
|
2,090.15
|
1.80%
|
|
河南省
|
70
|
3.35%
|
3,228.53
|
2.78%
|
|
上海市
|
69
|
3.30%
|
2,669.24
|
2.29%
|
|
湖南省
|
66
|
3.16%
|
1,452.60
|
1.25%
|
|
山西省
|
63
|
3.01%
|
1,937.32
|
1.67%
|
|
江西省
|
63
|
3.01%
|
2,116.81
|
1.82%
|
|
河北省
|
61
|
2.92%
|
1,144.15
|
0.98%
|
|
陜西省
|
51
|
2.44%
|
5,667.63
|
4.87%
|
|
重慶市
|
44
|
2.11%
|
923.21
|
0.79%
|
|
其他
|
43
|
2.06%
|
11,253.27
|
9.67%
|
|
遼寧省
|
40
|
1.91%
|
973.92
|
0.84%
|
|
貴州省
|
39
|
1.87%
|
3,733.56
|
3.21%
|
|
內蒙古
|
36
|
1.72%
|
1,118.88
|
0.96%
|
|
云南省
|
31
|
1.48%
|
2,052.06
|
1.76%
|
|
天津市
|
29
|
1.39%
|
1,752.55
|
1.51%
|
|
黑龍江省
|
25
|
1.20%
|
542.53
|
0.47%
|
|
廣西
|
24
|
1.15%
|
1,992.37
|
1.71%
|
|
甘肅省
|
21
|
1%
|
2,703.15
|
2.32%
|
|
吉林省
|
17
|
0.81%
|
391.5
|
0.34%
|
|
新疆
|
17
|
0.81%
|
3,615.00
|
3.11%
|
|
海南省
|
14
|
0.67%
|
289.3
|
0.25%
|
|
青海省
|
13
|
0.62%
|
242.72
|
0.21%
|
|
寧夏
|
11
|
0.53%
|
180
|
0.15%
|
|
西藏
|
3
|
0.14%
|
15
|
0.01%
|
數據來源：清科研究中心統計數據
我國政府引導基金的設立情況與地區的經濟發達程度、風險投資活躍程度以及民企規模等情況緊密相關�？傮w來看，廣東、北京、上海、江蘇、浙江、深圳等京津冀、長三角以及珠三角地區的政府引導基金發展勢頭最為強勁、密集程度最高，其中江蘇省成立數量最多，廣東省目標規模最大。
3、從設立級別和類型分析
數據來源：清科研究中心統計數據
按照級別，政府引導基金分為國家級、省級、區縣級、地市級和其他。從各級別政府引導基金特點來看，國家級基金41支，規模1.86萬億，數量較少但規模較大，其中地級市基金727支，數量占比34.78%，占比最高，規模3.83萬億占總規模32.91%
數據來源：清科研究中心統計數據
政府引導基金分為產業基金、創業基金、PPP 基金和其他。從政府引導基金設立的類型上來看，創業基金和產業基金的占比大幅上升。其中，產業基金1060支和創業基金463支；而過去如火如荼的 PPP 基金也因政策上的限制原因，在占比上大幅下降。累計2019年7月PPP 基金僅占當年新增所有類型政府引導基金的 6.75%。
總體來說，盡管 2018 年是廣大機構投資者和從業人員口中的“資本寒冬”，但是政府引導基金的整體結構更加合理，更加有效。政府引導基金從過去“大水漫溉”式的高速發展逐步趨于理性增長。為更好地發揮政府引導基金的杠桿作用，提高引導基金的管理運作效率，保證國有資產的保值增值，應進一步規范和完善政府引導基金的管理和運作。建立完善的投資決策體系，促進引導基金的資金來源多元化發展。
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